Igiene urbana, a proposito di appalti nei comuni
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Fra cartelli d’imprese, ecomafie, servizi scadenti e proroghe infinite
(di Vincenzo Arena)
Quella degli appalti dei servizi di igiene urbana nei nostri comuni – dal Nord al Sud, passando per le (un tempo) efficientissime regioni del Centro – è una strana storia. Una storia che puzza di infiltrazioni, a volte presumibilmente mafiose, una storia sbagliata: fatta di ombre e contraddizioni, di equivoci intrecci e di ripetute coincidenze. Una storia che riguarda le nostre strade cosparse di cumuli di monnezza, le nostre acque e terre avvelenate, la nostra aria irrespirabile per i fumi dei roghi indiscriminati di rifiuti nelle campagne.
Non sarò io a raccontarvela questa storia; lascerò scorrere le parole dei rappresentanti dell’Agenzia Nazionale Anticorruzione e della Commissione Bicamerale Antimafia che, sul tema, negli ultimi due anni si sono espressi in modo drammatico. Le risultanze delle loro indagini son passate sotto il silenzio della stampa mainstream. Tanta pubblicistica locale, poche vere inchieste delle testate nazionali, per vicende che ormai non conoscono confini regionali, né nazionali.
Le aziende che fanno cartello
Poche – e sempre le stesse – le aziende che operano nel settore dei rifiuti e che vincono milioni e milioni di euro di gare: questo sembra essere lo scenario ricorrente. A volte certe aziende partecipano in solitudine alle procedure di affidamento. In Sicilia – in Calabria, Campania e Puglia certo non va meglio – lo scenario più clamoroso:
Gare milionarie con un solo partecipante, infiltrazioni mafiose, strane rinunce denunciate dai sindaci e grandi gruppi in campo (…) Un fiume di denaro sotto l’insegna rifiuti si sta distribuendo con gare alle quali partecipano una o due aziende e con una parcellizzazione delle stazioni appaltanti (…) gare milionarie alle quali partecipano pochissime imprese e il sospetto che vi sia una spartizione (La Repubblica Palermo, 1° ottobre 2019)
La Commissione antimafia ad inizio 2018 sottolineava “la ricorrenza delle medesime società operanti nel settore dello smaltimento dei rifiuti in diverse inchieste giudiziarie, e ciononostante, la loro perdurante operatività nel settore in numerose parti”.
Le procedure di affidamento in deroga e le proroghe
Una delle anomalie ricorrenti nella gestione dei servizi di igiene urbana è il ricorso a ordinanze sindacali contingibili e urgenti per garantire la continuità dei servizi, disponendo proroghe contrattuali di rapporti precedentemente in essere, o di rapporti a volte illegittimamente in essere, fra le amministrazioni pubbliche e i fornitori.
Già con la Delibera n. 215/2016 l’ANAC era intervenuta sull’argomento ricordando come “gravi effetti distorsivi” potesse produrre “l’improprio utilizzo delle proroghe contrattuali (…) sul libero confronto concorrenziale”; una modalità di affidamento “manifestatamente contraria ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza”.
Sempre l’Agenzia Nazionale Anticorruzione ha ribadito come, ad esempio in Puglia, si fosse fatto negli ultimi anni ampio ricorso ai provvedimenti contingibili, adottati dai Sindaci ai sensi dell’art. 191 del Codice dell’Ambiente (“speciali forme di gestione dei rifiuti”) e degli artt. 50 e 54 del Tuel (“emergenze sanitarie o di igiene pubblica”). Rispetto alle proroghe e a queste procedure in deroga, ’ANAC ha precisato che gli effetti dei provvedimenti contingibili e urgenti con oggetto “speciali forme di gestione dei rifiuti” non possono protrarsi per più di 18 mesi e che il “potere di ordinanza attribuito al Sindaco dal Testo Unico degli Enti locali per “prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana” e “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica”, si concretizza in un’efficacia “limitata nel tempo degli atti in cui si concreta, poiché, (…) l’atto non può rivestire il carattere della continuità e stabilità di effetti, eccedendo le finalità del momento, e non può essere destinato a regolare stabilmente una situazione o un assetto di interessi” (Delibera ANAC n. 215/2016).
In numerosi casi, nei nostri Comuni ci si è nascosti dietro lo schermo della presunta (o potenziale) emergenza ambientale per trasformare in gestione strutturale del ciclo rifiuti una situazione contingente ed eccezionale.
La criminalità organizzata nel sistema rifiuti e i buchi nella normativa antimafia
Raffaele Cantone, già presidente dell’ANAC, a gennaio scorso sottolineava come le problematiche connesse al sistema rifiuti interessassero tutte le realtà territoriali italiane dal Nord, al centro, al Sud: “In molte regioni (…) la gestione dei rifiuti versa in condizioni fortemente critiche ed è attuata con meccanismi ben lontani dal sistema integrato voluto dal legislatore con il Codice dell’ambiente”; quello che avrebbe dovuto vedere nelle ARO (aree di raccolta ottimale) le principali protagoniste di un sistema di affidamento, gestione controllo dei servizi di igiene urbana trasparente e territorialmente uniforme. Cantone ribadiva che i servizi inerenti il ciclo dei rifiuti “(…) nel quadro dei servizi di pubblica utilità sono caratterizzati da un elevato impatto economico”, sono “suscettibili di ripercussioni negative a carico della collettività” e suscitano “come confermato da numerose vicende, gli interessi delle organizzazioni criminali, non di rado di stampo mafioso”.
Già a marzo scorso, scrivevo – citando la Relazione conclusiva della Commissione Antimafia sul ciclo dei rifiuti (in carica nella scorsa Legislatura) – come le ecomafie siano da considerarsi un sistema che “nasce dalla convergenza di diverse componenti provenienti dalla criminalità organizzata, ma anche da comportamenti illeciti dell’imprenditoria, della politica e della pubblica amministrazione” e come “proprio il protrarsi di situazioni emergenziali ha offerto alla criminalità organizzata la possibilità di approfittare dell’esistenza di procedure extra ordinem o di somma urgenza nelle quali era più facile inserirsi”.
Ma la parte più interessante di questo crogiuolo di ombre non l’abbiamo ancora affrontata. In questo settore (ma non solo), per poter sottoscrivere contratti con la Pubblica Amministrazione le imprese dovrebbero possedere la certificazione antimafia. “Certificazione antimafia” è semplificazione giornalistica che equivale all’iscrizione delle imprese nella cosiddetta white list gestita e aggiornata dalle prefetture della provincia in cui le aziende hanno sede legale. E fin qui, tanto di cappello al legislatore.
Fatta la legge, scovato l’inganno, però: con Circolare ministeriale del 26 marzo 2016, infatti, il Ministero dell’Interno ha disposto che fosse sufficiente la richiesta di iscrizione alla white list per poter sottoscrivere contratti di appalto in settori esposti ad infiltrazioni mafiose, come quello della gestione dell’igiene urbana. Facciamo un esempio per capirci meglio: un’azienda richiede la certificazione antimafia nel 2016; nel frattempo vince una, due, tre, quattro, altre gare da milioni di euro per la gestione della raccolta rifiuti; prima in un comune siciliano, poi in un comune campano, poi in alcuni comuni pugliesi, ancora in altri comuni settentrionali. Dopo tre anni da quella richiesta di iscrizione quella stessa azienda continua a vincere gare; improvvisamente la prefettura in questione completa la sua lenta ma accurata procedura di verifica dei requisiti per l’iscrizione alla white list e respinge quella richiesta di iscrizione. Quell’azienda, si scopre, era stata esposta e condizionata da infiltrazioni della malavita organizzata e quel contratto deve per legge essere risolto anticipatamente (se non ha finito di dispiegare già i suoi effetti). Per anni, nonostante ciò, un’impresa – in odore di mafia prima e penetrata in modo conclamato dalla mafia poi – ha gestito quindi milioni e milioni di appalti pubblici a scapito di altre imprese sane, che la certificazione antimafia l’avevano ottenuta e conservata negli anni, a scapito degli standard di servizio offerti dalle società contaminate e quindi, presumibilmente, a scapito della salute dei cittadini di quei comuni, alla mercé spesso di standard di servizio discutibili. Il legislatore questo buco nella normativa antimafia dovrebbe colmarlo: è un buco nero che puzza di percolato lontano un miglio!
I bassissimi standard di servizio
Sempre lo scorso marzo, ricordavo in un mio editoriale, un passaggio che ritengo terribile della Relazione sulla penetrazione delle mafie nel ciclo dei rifiuti pugliese (2014). Un passaggio generalizzabile a tutta Italia e che, parlando di bassissimi standard di servizio garantiti dalle imprese del settore rifiuti infiltrate dalle mafie, recitava esattamente così:
La grave fenomenologia che appare dalle risultanze investigative e dai provvedimenti giurisdizionali adottati in materia è quella di un attacco parassitario delle organizzazioni mafiose all’attività di gestione dei rifiuti. La forma che ha assunto la penetrazione delle organizzazioni nel ciclo dei rifiuti è appunto parassitaria in quanto è consistita nella massiccia introduzione nel settore dei rifiuti di personale privo di qualifica e competenza e perciò inerte, con la conseguenziale paralisi dell’efficienza del servizio, essendovi addetti soggetti allo stesso modo incapaci ed incompetenti. (…) Il risultato è lo svuotamento dall’interno del servizio, la sua disarticolazione, la sostanziale morte della possibilità di fornire ai consociati un servizio congruo.
Le strane storie che continuano a ripetersi
Queste strane storie, in certi comuni del Nord, del Centro, del Sud, della mia Puglia si ripetono, spesso. Storie in cui ricorrono o sono ricorse, fra le altre, le anomalie riscontrate dall’ANAC nelle varie fasi di attuazione dei servizi riguardanti il ciclo dei rifiuti nei comuni:
– ricorso a ordinanze emergenziali per far fronte a problematiche connesse con una carente programmazione nell’ambito del piano regionale dei rifiuti;
– elevato grado di eterogeneità dell’onere economico imposto all’utenza a parità di condizioni del servizio erogato;
– carenze di impianti in grado di assolvere al compito del trattamento dei rifiuti provenienti da raccolta differenziata;
– ripetute proroghe e rinnovi, in deroga all’obbligo di affidare i servizi mediante gara ad evidenza pubblica;
– ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti per la gestione dei servizi (…) spesso accompagnato dalla reiterazione di proroghe continue nelle more di indizione e di aggiudicazione delle gare ad evidenza pubblica;
– scarsa partecipazione alle gare, rispetto alle quali alcuni esponenti ipotizzano accordi collusivi tra le poche imprese offerenti;
– elevati tassi di contenzioso caratterizzanti le procedure di affidamento centralizzate che conducono all’adozione sistematica di proroghe delle gestioni in essere;
– livelli di qualità del servizio difformi rispetto alle previsioni contrattuali.
Ed ancora, affidatari di servizi che oggi sembrano essere gli stessi di ieri, quelli di ieri che non avevano i requisiti, ma che in un gioco di scatole cinesi o schermi societari oggi li hanno. Almeno in parte. O forse no, come nel caso dell’iscrizione nella celeberrima white list: c’è la richiesta di iscrizione da parte dell’impresa risultata affidataria del servizio, ma non c’è l’effettiva certificazione antimafia. Non ancora, almeno!
Ai cittadini di alcuni comuni pugliesi queste storie potrebbero suonare familiari. E quei cittadini potrebbero anche riconoscere inquietanti corrispondenze con il loro contesto.
